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【農民日報】健全耕地“三位一體”保護制度 守住糧食生產的命根子
——對話謝建華、孫占祥、孔祥斌

發布日期: 2024-06-25 作者: 李清新 李金平 來源: 農民日報 【字體: 打印本頁

耕地是糧食生產的命根子,是保障國家糧食安全的根基。黨的十八大以來,黨中央先后實施一系列硬措施,守住了耕地紅線,初步遏制了耕地總量持續下滑趨勢。2024年中央一號文件要求,健全耕地數量、質量、生態“三位一體”保護制度體系,落實新一輪國土空間規劃明確的耕地和永久基本農田保護任務。在新一輪糧食產能提升行動的大背景下,如何節約集約用地,鞏固耕地保護的成果?如何嚴守耕地紅線,全面提升耕地質量?如何落實“三位一體”的保護制度?今天是全國土地日,本期對話邀請謝建華、孫占祥、孔祥斌等專家,就耕地保護相關話題展開交流討論。

嘉賓

謝建華 農業農村部耕地質量監測保護中心主任

孫占祥 遼寧省農業科學院黨組成員、副院長

孔祥斌 中國農業大學國家農業科技戰略研究院副院長

主持人:農民日報·中國農網記者 李清新 李金平

  我國人多地少的基本國情沒有變。要促進耕地資源的永續利用,必須要牢固樹立耕地數量、質量、生態“三位一體”保護理念,堅決守住18億畝耕地紅線

  主持人:目前,我國耕地資源現狀如何?

  孔祥斌:我國人多地少,這是一個基本的客觀事實。第一,耕地分布不均。“胡煥庸線”西側是降雨小于400毫米的高山沙漠區域,分布著我國不到10%的人口,卻占據了我國55%以上的國土面積,東側分布著我國90%以上的人口。第二,耕地總量不足。據第三次全國國土調查顯示,2019年我國實有耕地19.18億畝,比2009年第二次全國國土調查時數量減少了1.13億畝,而同期建設用地總量較2009年“二調”增加了1.28億畝,年均增加1280萬畝。第三,耕地質量不高。我國質量中下等的耕地占三分之二,山地、丘陵地區耕地面積較大,坡耕地多。碎片耕地多,影響機械化作業。耕地水土資源匹配差,我國耕地中近一半是旱田,主要靠天吃飯。優質耕地流失,特別是在東部區域,存在占優補劣等問題。

  謝建華:我國人多地少的基本國情沒有變,決定了我們必須把關系14億多人吃飯大事的耕地保護好,絕不能有閃失。這些都是基于國情農情作出的科學判斷。據測算,中國14億多人口,每天要消耗70萬噸糧、9.8萬噸油、192萬噸菜和23萬噸肉。要滿足如此龐大的消費需求,我們必須要有足夠的高質量耕地做保障,也就是每年的糧棉油糖菜播種面積大概穩定在23億~24億畝,如果按1.3的復種指數倒推計算,耕地必須保持在18億畝,這是底線。隨著城鎮化快速發展和消費結構升級,糧食和重要農產品需求還會持續增長??紤]到我國后備耕地資源有限、不穩定耕地退耕、發展建設占用等因素,依靠擴大播種面積增加糧食和農產品供給的潛力有限。必須在守住耕地紅線的基礎上,通過提升耕地質量來提高單產,以質量換數量,釋放保供潛力。要促進耕地資源的永續利用,必須要牢固樹立耕地數量、質量、生態“三位一體”保護理念,堅決守住18億畝耕地紅線

  主持人:當前,我國耕地資源利用面臨哪些問題?

  謝建華:我國耕地可持續利用面臨三大問題。一是耕地“數量平衡”遇到瓶頸。耕地資源有限,人多地少矛盾突出,“人均一畝三分地、戶均不過十畝田”,是我國許多地方農業的真實寫照。耕地數量還面臨著耕地后備資源難以為繼、建設用地需求仍有增加趨勢、耕地種植用途管控難度較大等問題,守住耕地紅線責任重大。二是耕地“質量平衡”難度加大。在執行耕地占補平衡制度過程中,占用的耕地多為城鎮邊緣的優質耕地,而補充的耕地往往處于偏遠地區且分布零散、條件較差。與此同時,補充耕地后續培肥的長效機制還不健全,占優補劣現象依然存在。三是耕地“生態平衡”矛盾突出。在過去相當長一段時間內,部分地方采取諸如在湖區圍湖造田、在草原上開墾草地、在山區修建梯田等措施,導致湖泊的面積、草原的面積和仍然保持自然生態的面積大幅度減少,造成生態環境惡化。出現以損失林地、草地等生態用地為代價開發為耕地的事例。這不但會引起新的生態環境問題,也使新增耕地本身受自然災害威脅的可能性增加,值得引起高度關注。

  就保障國家糧食安全而言,耕地數量是基礎、質量是核心、生態是目標,只有守住耕地數量紅線,才能確保生產出足夠的糧食,只有不斷提高耕地質量,才能確保耕地高產穩產,只有落實耕地的生態化保護,才能確保耕地永續利用

  主持人:如何理解耕地數量、質量、生態“三位一體”的保護制度?

  謝建華:新中國成立以來,特別是黨的十八大以來,我國通過健全耕地保護相關制度,加強耕地質量監測評價基礎性工作,強化耕地質量建設與產能提升,耕地數量得到有效保護、質量穩步提升,為保障國家糧食安全、農產品質量安全和農業生態安全奠定了堅實基礎。

  一是耕地用途管制制度。通過實行國土空間規劃管理,要求各級人民政府均需編制國土空間規劃,確定每一塊土地的用途,改變了以往因無計劃管理造成的混亂局面。通過實行用地計劃與審批,堅持“農地、農有、農用”原則,限制農地非農化,嚴格建設用地審批。

  二是永久基本農田保護制度。劃定了15.46億畝永久基本農田,對質量好、產量高、生產潛力大且集中連片的耕地實施特殊保護,永久基本農田轉為建設用地的由國務院批準。

  三是耕地占補平衡制度。非農建設經批準占用耕地的,按照“占多少,墾多少”的原則,由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地;沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的,應當按照省、自治區、直轄市規定繳納耕地開墾費,??钣糜陂_墾新的耕地。按照2023年中央財經委員會第二次會議精神,近期將改革完善耕地占補平衡制度,將各類對耕地的占用統一納入占補平衡管理。今后,將建立部門聯合開展補充耕地驗收評定和“市縣審核、省級復核、社會監督”機制,確保補充的耕地數量相等、質量相當、產能不降。

  四是耕地保護責任考核制度。2005年,國務院辦公廳印發《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》,實施省級政府耕地保護第一責任人制度,從2006年起,在每個規劃期的期中和期末對省級政府的耕地保護情況進行考核。2015年,國務院辦公廳印發《糧食安全省長責任制考核辦法》,將耕地保護與質量提升情況納入考核內容。2023年,啟動省級黨委和政府落實耕地保護和糧食安全責任制考核,同年啟動省級黨委和政府推進鄉村振興戰略實績考核,以耕地數量、質量、生態“三位一體”保護為重點內容之一的黨政同責考核體系日臻完善。

  孫占祥:耕地是糧食生產的命根子,就保障國家糧食安全而言,耕地數量是基礎、質量是核心、生態是目標,只有守住耕地數量紅線,才能確保生產出足夠的糧食,只有不斷提高耕地質量,才能確保耕地高產穩產,只有落實耕地的生態化保護,才能確保耕地永續利用。目前,在耕地保護方面還存在單一注重數量或質量指標,把數量、質量和生態統籌考慮的綜合性保護不夠的問題。“三位一體”的保護制度正是圍繞耕地數量、質量、生態“三位一體”的保護目標,針對不同區域存在的主要問題,有針對性地設計耕地綜合保護的標準,并建立完善的監管機制,以實現耕地的永續利用。

  孔祥斌:如何實現耕地資源永續利用,是一道保護難題,中國有限的耕地資源面臨保障生存和發展的雙重挑戰。而中國耕地數量、質量、生態“三位一體”的保護制度設計就是與時俱進,適應社會變革完善優化的結果,更是自我完善,追求持續發展的制度選擇。

  在新的歷史時期,中國的耕地保護進入到全球化、工業化、大食物化等新發展階段,耕地保護面臨新的問題,耕地數量面臨“非農化、非糧化、非食物化、撂荒化”的挑戰;耕地質量面臨“規模細碎化、質量退化、設施老化”新挑戰;生態保護面臨“土壤污染、微生物減少、面源污染”等新挑戰。因此,2024年中央一號文件提出要健全耕地數量、質量和生態“三位一體”保護制度體系,具有鮮明的時代特色。

  主持人:“三位一體”保護制度中關于耕地生態保護如何落實?如何實現土地的永續利用、糧食生產的綠色可持續?

  謝建華:山水林田湖草沙是一個生命共同體,同是生態系統的重要組成部分,各要素之間相互轉化、相互依存、相互影響。要落實耕地生態保護,就要將耕地納入整個生態系統中考慮,平衡糧食安全和生態保護。一是“以水定地”開發耕地后備資源,兼顧“生態平衡”發展需要。加強頂層設計,堅持規劃先行,統籌好糧食安全和生態安全的關系,科學評價水資源承載能力,對耕地后備資源的集中開發進行整體設計與綜合評估,統籌考慮財力可持續和生態可承受,經嚴格審批后確定耕地后備資源開發規模,有序推進耕地后備資源特別是鹽堿地資源的開發。二是優化整體布局,統籌推進農田水利設施建設。優化區域水利基礎設施的整體布局、結構功能和系統集成,在建設好大中型灌區、大中型灌排泵站等工程的同時,建設好小水池、小塘壩、小水渠等深入耕地田間地頭的小型農業水利設施,構建庫塘相通、池渠相連的農村水利設施網絡,為耕地資源的可持續利用與管護提供基本條件。三是加強退化耕地治理,持續提升糧食綜合生產能力。抓好東北黑土地保護利用、鹽堿地綜合利用、酸化耕地治理,在提升耕地生產能力的同時,促進耕地生態環境改善。大力實施耕地有機質提升行動,在保證環境安全的前提下,因地制宜選擇當地有機物源開展土壤有機質提升。四是堅持新發展理念,推動農業綠色發展。實現農業綠色發展,全面推進美麗中國建設,既要管好耕地投入品,科學管控肥料、農藥的不合理施用;又要嚴防工業和城鎮污染向農業轉移,科學加強農業廢棄物資源化利用,有序推進重金屬污染耕地治理修復,通過涵養和改善土壤生態來保障食品安全,以生態促質量、兜牢安全底線。

  孔祥斌:我國已經實現從“吃得飽”轉向“吃得健康”。但是,我們也應該看到黑土地退化、地下水下降以及農藥殘留、面源污染、溫室氣體排放等問題,要實現生態保護落實,耕地保護必須要實現從單純依賴“生產端保護”到“生產端與消費端協同保護”的轉變,順應健康飲食消費需求,適應食物消費從“全球化”到“再地化”轉變,滿足消費再地化對有機、綠色、安全的需求,推動生態農田、功能農田、有機農田建設,建立生產與消費協同、綠色建設與生產的消費理念,推動耕地生態保護,實現耕地資源持續利用。

  孫占祥:耕地生態保護在我國起步較晚,目前關于耕地生態保護論述多局限于一些具體技術,且系統性不夠。在國外,特別是歐洲一些國家已有部分成功做法可供參考,特別是在法律規定和標準約束方面值得學習借鑒。如英國關于農田防護林的樹木高度、林帶寬度,農田周邊耕地緩沖帶寬度等都有具體標準;關于農場種植作物,生產管理部門會在測土基礎上給出具體配方,并明確可購買的化肥種類和數量,且不允許超量購買和使用;同時,國家層面還有相關法律給予約束,這樣就從源頭上保證了耕地的生態保護。目前,我國在這些方面還有一定的差距,應盡快起草耕地生態保護的法律,并根據不同區域的特點,制定相應的標準,同時要加大耕地生態保護方面科學研究工作的支持力度,通過科技創新,集成構建適合不同區域的技術模式,從而實現法律、標準、科技的配套保障。

  在保數量的基礎上,提升耕地質量,需要統籌當前和長遠,生產和生態,工程、農機和農藝等多方關系,大力推進高標準農田建設、黑土地保護、酸化耕地治理、鹽堿地綜合利用,建立永續利用的長效機制

  主持人:在嚴守耕地紅線的基礎上,如何全力提升耕地質量,加快建設現代化良田?

  謝建華:在原則上,要堅持“四個統籌”。統籌當前和長遠。既要立足當前,解決耕地質量面臨的突出問題,在短期內抓出成效;又要著眼長遠,建立耕地質量建設長效機制,久久為功,持之以恒。統籌生產和生態。既要滿足發展生產,保障糧食和重要農產品穩定安全供給;又要合理利用耕地資源,發揮耕地生態涵養作用,促進可持續發展。統籌工程與農藝。既要注重田、林、路、渠、電等設施建設,又要注重土壤培肥、耕作栽培等農藝技術應用,還要加強耕地質量管理,引導農民自覺保護耕地質量。統籌農機與農藝。圍繞耕地土壤障礙因素和作物生產特點,把耕地質量保護與耕作栽培技術集成化,融于農機作業中,大力推廣實施輕簡、高效、操作性強的耕地質量保護綜合技術。

  在路徑上,要突出“五字要領”。耕地質量保護和建設技術性很強,要在總結經驗的基礎上,提煉一套行之有效的技術模式和技術路徑,重點是抓好建、改、培、保、控五個方面?!敖ā奔锤邩藴兽r田建設。加快實施《全國高標準農田建設規劃(2021—2030年)》,堅持新增建設和改造提升并重、建設數量和建成質量并重、工程建設和建后管護并重、產能提升和綠色發展協調,確保建一塊成一塊,實現高標準農田高質量建設、高效率管理、高水平利用?!案摹奔锤牧纪寥?。重點是改善土壤理化性狀,改良鹽堿化、酸化等障礙土壤,改進耕作栽培方式?!芭唷奔磁喾实亓?。重點是提高土壤有機質含量,提高貧瘠土壤肥力,提高耕地基礎地力?!氨!奔幢K7?。重點是推廣深耕深松、水肥一體化技術,實現保水節肥?!翱亍奔纯匚坌迯?。重點是控施化肥農藥,阻控重金屬和有機物污染,控制農膜殘留,加強對耕地投入品的監管,改善農產品產地環境。

  在工作上,要做到“五個強化”。一是強化規劃引領。結合《全國高標準農田建設規劃(2021—2030年)》《東北黑土地保護利用規劃綱要(2017—2030年)》實施,組織編制相關規劃,同時推動出臺地方耕地質量保護規劃。二是強化監測評價。加強耕地質量監測網絡建設,完善監測內容,建立調查監測評價制度,強化結果應用。三是強化科學治理。要在分析土壤主要障礙因素的基礎上,加強耕地質量建設模式研究,集成組裝技術模式,因地制宜、循序漸進,突出重點、分類施策。四是強化保護監督。加強耕地質量監督考核,加強法制保障,健全耕地質量建設保護投入機制。五是強化體系建設。樹立耕地質量監測保護體系大局意識,強化創新意識、協作意識與創新意識。

  孫占祥:糧食要高產,良田是保障。要在嚴守耕地紅線的基礎上,針對不同區域耕地存在的主要問題,從土壤質量提升、酸化趨勢控制、水土侵蝕防控、防護林營造及水利設施建設等方面多角度同步發力,因地制宜制定建設任務和目標,建設功能齊備的現代化高標準良田,確保其具有穩產高產和可持續利用的性能,從而為我國糧食安全提供耕地保障。

  主持人:如何做好黑土地、鹽堿地、酸化耕地等耕地類型的質量提升工作?

  謝建華:在黑土地保護利用方面。東北黑土區是我國重要的糧食生產優勢區、最大的商品糧生產基地,保護利用好東北黑土地,對保障我國糧食安全、端牢中國人飯碗意義重大。實施好國家黑土地保護工程,按照《國家黑土地保護工程實施方案(2021—2025年)》要求,一是加強黑土地農田基礎設施建設,持續完善黑土區農田基礎設施,改善農業生產條件,增強黑土地防災減災抗災能力,鞏固和提升黑土地糧食綜合生產能力。二是建立健全黑土地專項監測評價制度,推動完善黑土區耕地質量監測體系,健全耕地質量監測網絡,跟蹤評價黑土地質量變化情況。三是統籌實施畜禽糞污資源化利用、秸稈綜合利用還田、深松整地、綠色種養循環農業、保護性耕作等技術措施,綜合施策提升黑土質量。

  在鹽堿地綜合利用方面。一是摸清鹽堿地資源狀況。結合開展第三次全國土壤普查,摸清不同區域鹽堿地土壤資源、水資源以及水利工程配套情況,為綜合治理提供基礎支撐。二是分區分類治理。編制實施鹽堿地綜合利用總體規劃和專項實施方案,探索總結適合不同土壤類型的鹽堿地治理模式和技術路徑,分區分類推進鹽堿耕地改造提升和耕地鹽堿化防治。三是加強鹽堿地治理科技支撐。綜合運用工程、農藝、化學、生物等措施,按照“低成本、高效率、可復制、可持續”的原則,因地制宜構建鹽堿地綜合防治技術體系。同時,推動“以種適地”同“以地適種”相結合,持續推進耐鹽堿資源精準鑒定、基因挖掘和新品種培育推廣,發展現代設施農業,做好鹽堿地特色農業。

  在酸化耕地治理方面。近期重點是按照“集中資金、統籌資源、協同發力、系統治理”的思路,繼續抓好酸化耕地治理重點縣建設。一是助力提升主要糧油作物產能。針對區域耕地酸化問題,實施有針對性的土壤改良措施,提升土壤種植適宜性,助力單產提升。二是加強耕地質量建設保護相關措施項目統籌。充分利用好退化耕地治理實踐經驗和技術模式,深入總結退化耕地治理工作經驗成效,挖掘可復制可推廣的好做法、好模式,加大推廣應用,不斷提升項目監督管理、統籌實施、綜合治理水平。三是加強與第三次全國土壤普查銜接。充分應用土壤普查成果,在摸清土壤質量狀況的基礎上,因土改土、因土施策。

  孫占祥:多年來,由于高強度開發利用,導致東北黑土區農田土壤出現“薄、瘦、硬”等問題。這些問題的出現,既涉及種植制度,也涉及養地制度,既有技術方面的問題,也有政策方面的問題。因此,黑土地保護應統籌考慮數量、質量和生態問題,從技術層面講,針對因侵蝕造成的土層變“薄”的問題,應把農田周邊防護林建設和保護性耕作作為主要治理技術;針對土壤變“瘦”的問題,應重點把有機物料還田和增施有機肥作為主要技術;針對土壤變“硬”的問題,應重點從研發復合作業農機裝備和高效率無人機裝備入手,盡量減少機具進地次數,從而有效控制對土壤的壓實;針對土壤變“酸”的問題,應通過有機和無機肥運籌,有效減少氮肥的過量投入,達到控制酸化的目的。同時,從種植制度方面,要利用生物多樣性原理,如采用禾本科作物與豆科作物間套作或輪作方式,發揮禾本科作物秸稈量大、豆科作物生物固氮的作用,實現減少氮肥投入、增強土壤生態功能的目的。還有針對不同地區的主要問題,有效集成上述技術和裝備,構建能夠落地和可復制、見成效的治理模式。如目前最典型的治理模式——梨樹模式,就在東北中西部地區取得了很好的成效,在防治土壤侵蝕、保墑、增加土壤有機質和提高產量等方面都表現出很好的應用效果。從政策層面講,應制定國家、省市縣政府和經營主體協同發力的政策,不斷調動各方參與的積極性和能動性,確保治理技術真正落實落地。

  主持人:寸土寸金關乎國計,一壟一畝承載民生。在不斷健全耕地數量、質量、生態“三位一體”保護制度的基礎上,當前,我國守住了耕地紅線,初步遏制了耕地總量持續下滑趨勢;耕地質量總體進入持續改善、穩中有升的階段。耕地保護量質并重、用養結合,糧食安全的基礎更牢,我們的“中國飯碗”端得更穩!感謝三位嘉賓做客《對話》欄目,分享精彩觀點!

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